李金鑫：關于我省城市綜合管理執法體系改革的幾點建議

中央城市工作會議近期在北京已經召開，城市管理綜合執法體制改革有一次引起社會熱議，結合我省實際，應當建立起符合我省的城市管理綜合執法體制機制，對此提出以下建議
一、推進我省城市管理綜合執法體制改革的客觀環境
對于所謂城市管理綜合行政執法，是指在城市管理領域，根據和依照《行政處罰法》的規定將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由城市管理綜合行政執法機關行使，行政處罰權相對集中之后，有關行政機關不再行使已經集中由城市管理綜合行政執法機關統一行使的行政處罰權。但是在實踐中，由于行政處罰權作為一種制裁手段，不能獨立于其他執法手段而單獨存在，因此，綜合行政執法機關除了行使行政處罰權之外，通常還會具備相關的行政強制權、行政調查權等。尤其是《行政強制法》頒布實施后，根據《行政強制法》第17條第2款規定，依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施，因而城市管理綜合行政執法機關已經被明確賦予了行政強制權。然而城管綜合執法是相對集中行政處罰權的產物，雖然行政處罰的職能和責任發生了橫向轉移，但并沒有導致原有管理機關的人員、編制、經費和其他職能的轉移。綜合執法機構獲得的權力、人員編制和經費是有限的，但管理職責和義務又是無限的。城市管理綜合執法局通常不是獨立的政府職能部門，雖然有部分執法人員，但負責多個領域若干項管理職能，面臨的問題極其瑣碎而復雜，是常常站在風口浪尖的一線執法。由于缺少必要的強制手段和執法裝備，城管執法人員既沒有人身安全保障，也缺乏執法權威，出現暴力抗法事件也在意料之中。由于城市問題日益增多，矛盾更加復雜，執法者與被管理者之間發生的激烈沖突屢見報端，其中也不乏“砸攤子”、“搶車子”等粗暴野蠻執法的典型。社會輿論往往同情弱者，對城管執法行為無情指責，各種爭執最終演變為“最弱勢群體”與“最委屈執法者”之間的是非恩怨。
黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。……理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。黨的十八屆四中、五中全會在相關公報和《決定》中，進一步為城市綜合管理與執法工作進行了部署，也為我省下一步在此領域的改革指明了方向。
二、當前我省城市綜合管理與執法體系中存在的較為普遍問題：
(一)城市管理中相關專門性法律缺失導致無法可依
城市管理中相關專門性法律缺失導致無法可依不僅針對我省，更是一個全國性問題。由于法律只能由國家制定，即便省級地方人大只能根據國家相關法律制定相關性地方法規。而目前，我國正處于高速城市化過程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執法領域在國家層面仍然缺少專門性立法。一方面，城管綜合行政執法一個直接的法律依據是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款的規定，但這兩個條款只是授權性條款，城管綜合行政執法的依據仍然是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，直接影響城管機關的職能定位;另外一個依據是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則可以設立必要的工 作部門，但這個條款僅僅從法理角度明確了綜合行政執法機關的主體地位，而在實踐中，除直轄市外，城管綜合執法部門通常以地市為單位設立，而根據立法法以往規定，除少數國務院批準的較大的市與副省級城市外，地市一級無權制定地方法規，導致直接賦予綜合行政執法機關執法主體資格的是一些行政規范性文件。因此，綜合行政執法機關的法律依據和法律地位經常被質疑存在違背職權法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國家層面的城市管理綜合行政執法方面的專門立法且地市曾長期缺失地方立法權。第二，目前的《行政處罰法》和《行政強制法》對執法的規范性較強，對執法程序的嚴格程度較高，但保障行政執法實效性的手段過少，程序復雜、時間較長，導致有些領域的執法程序欠缺現實操作性，無法對違法行為進行及時查處，不僅影響了執法效率，而且在實際執法中催生了以罰代改現象。以違法建設的查處為例，查處違建時的情況都非常復雜，甚至經常會發生矛盾乃至沖突，這也是城管執法過程中最容易引起爭議的部分。
(二)全國各地城市管理綜合行政執法體制差異較大，我省也不例外
目前，我省內各城市的城管綜合行政執法機關的機構設置是以屬地管理為主，但仍然五花八門、差異較大。但概括起來，基本上都是由各縣區各自負責，即便設有地級市級機關，地市機關與縣區機關職能界定也存在不清，市級機關與其他職能部門相比，對縣區機關的職能指導也相對有限，這就導致了問題的產生。第一是各縣區分割管理執法，導致城市的城管綜合執法工作缺乏統一的科學規劃和強有力的統一領導，各縣區的城管執法工作發展也參差不齊;第二，城管執法組織的人財物的相關權力都由縣區政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專業的執法人員配備，在財政上缺乏足夠的支持，在業務領導上也缺乏專業執法素養，導致城管執法組織的執法能力有限，執法隊伍缺乏足夠的專業性。第三，城管執法組織的執法獨立性難以保障，角色定位在現實中發生扭曲。城管盡管作為綜合管理執法部門，但其并非“萬能部門”“全能部門”。在實際中，城管部門則擔任著許多與其執法職能毫不相干的工作，來自縣區和基層政府及街道辦事處的各種任務，使其執法范圍不斷擴大，堪比城市管理的萬金油。
(三)城市管理綜合執法機關和其他機關之間的執法權限配置不合理
當下，我省各地市基本上均建立了城市綜合管理執法機關，但存在城市管理綜合執法機關和其他機關之間的執法權限配置不合理這一問題，這主要表現在：首先，執法職責劃轉不規范。在一些地方，對于如何劃分城管綜合執法機關與職能部門的職責，并未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，部分政府職能部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當作包袱甩給城管綜合執法機關，并以政府文件形式下發。有的基層政府甚至將將黑網吧治理、清理無照經營、計劃生育等有明確職能部門負責的事項都劃轉給城管綜合執法機構。第二，城管綜合執法機關的執法事項過多。在我省大部分城管綜合執法范圍均涵蓋14類城市管理領域，有的甚至涉及幾百項具體事由； 而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。管理的內容越龐雜，加之執法人員少，執法范圍大，執法任務重導致城管執法人員常常感到力不從心。第三，管理職能與執法職能劃分發生錯位。實行綜合執法要求將有關部門的監督處罰職能剝離出來交給綜合執法機構，部分職能部門則混淆管理和執法的性質，將管理職能卸載轉移到執法層，以執法解決管理問題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率；同時，也影響了城市管理執法機關的職能發揮。
(四)城市管理綜合行政執法機關與其他政府職能機關之間的聯動協作體系有待加強
盡管我省各地市和縣區城管綜合執法范圍已經大體上劃定，但是在許多領域，仍與其他職能機關存在著職能相互交叉、范圍劃定不清的現象。第一，部分領域雖然采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，部分職能部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，但卻未將有關執法力量和技術支持(技術人員、機構、設備等)進行劃撥轉移，繼而形成新的職責交叉和多頭執法。例如我省各地市在環境保護方面中的商業噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查處權集中到城管，但環保部門本身具有獨立的執法隊伍與法定權力，導致部分違法行為管轄權歸屬難以劃定。第二，城管綜合執法機關行使的是從有關部門分離出來的執法職能，許多執法活動與事項無法獨自處置，需得到相關部門的支持配合；在日常行政執法中，綜合執法部門請求有關政府職能部門的配合是常態，但城市管理綜合執法機構的層級地位相對較低，在協調相關部門特別是某些重要部門時往往力不從心，最終影響了執法效能。
(五)從整體上我省行政執法隊伍建設和整體素質有待進一步提高　　
按照法律和國務院的相關文件規定，城市管理綜合行政執法人員必須是公務員或由地方統一招錄的參公管理的事業編制人員，但各地實施中，由于編制名額有限，且編制的分配問題又牽涉到政府的整體統一籌劃及各職能部門的利益，導致各地幾乎都是公務員、事業編與大批協管員混崗，給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了諸多難題。而且大規模的協管人員協助執法嚴重在整體上影響了執法的權威性與嚴肅性。城管執法人員數量整體上的不足使得其不得不為了應對大量的執法任務聘請大批協管人員協助執法。但協管人員沒有經過執法培訓，不具備相應執法資格，且在參與執法過程中不規范、不文明的現象多有發生。
三、針對我省實際的改革建議：
（一）建議省人大針對城市管理專門立法并推動各地市根據實際情況制定城市管理專門法規
立法是解決城管執法體制問題的根本手段和重要保障，更是在推進改革中堅持依法治省的重要體現。前不久《立法法》的修訂和省人大的相關決定賦予我省設區市地方立法權，而地方政府身處城市管理工作一線，對城市管理的立法需求也最為迫切。因此，建議省人大根據我省實際，積極調研、聽證，制定適合我省的地方性法規作為各地市制定各自城市管理相關法規的“上位法”，以此保證各地市城市管理立法質量，為各地市城市管理法規制定提供規范并指導各地市根據自身情況制定相應法規，從而為城市管理綜合執法機關提供切實法律制度保障。
（二）設立省級城市管理職能部門，加強城市管理的業務指導與規劃工作，避免城市管理的剛性矛盾
建議設立省級城市管理的專門性職能部門，一方面可以在宏觀上提供整體的規劃，城市管理者應摒棄“一刀切”的管理觀念，變“堵”為“疏”，實行分類指導、分類管理。小商小販與城市管理更不是有你無我、不可并存的矛盾。這就要求城市管理中政府要具有很強的包容性，不能一味地堵而應當有序疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。另一方面,長期缺乏統一的上級職能部門指導使得城市管理工作在各地市各自為政,頗為混亂。大部門政府職能部門例如教育、衛生、文化等均實行屬地管理，但在具體業務工作、標準上，均有省級職能部門進行監督協調和統一規范，而現在的城管綜合執法機構，沒有主管部門，缺乏業務指導，造成機構設置不規范、人員身份比較混亂。其職能都繼受于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。在我國政治體制和政府行政管理體制改革的框架下，理順城管執法體制必須明確業務主管部門。所以，及早成立省級城市管理專門性職能部門，加強業務指導和行業監督，至關重要。
（三）改革完善城管執法方式，建立多層次綜合執法體系
城市管理綜合執法不能沒有強制手段，但也不能只靠強制手段，而應該綜合運用各種行之有效的執法方式。如運用說服教育、指導、獎勵、政策引導、合同等方式，更應當積極依靠社區、社會團體、相關行業協會、街道組織及居民志愿者的支持，通過社會的廣泛參與來構建多層次的城市管理綜合執法體系，實現執法目的和效果的最佳，建立起城市管理向上述單位機構定期通報機制，加強城市管理過程中大數據庫的建設，強化“云計算”等現代科技思維在城市管理的應用。此外，還應充分發揮部門之間的聯動作用，建立起職能部門之間協調配合的良性運行和監管機制，加強源頭管控和職能部門之間的聯動，提高執法效能。各部門之間也要強化信息資源的共享，做到出現相關問題及時快速聯動反應，形成良性互動，強化對城市管理工作的整體治理和研判能力。
（四）強化對城市管理綜合執法機關和人員的監督，構建全方位監督考評體系
城市管理在以往過程中，執法不規范等問題往往引來社會和輿論的爭議，更會帶來不可估量的整體負面形象影響。所以必須通過有效的執法監督，使每個擔負執法責任的機構或者工作人員都能夠意識到，行使權力的同時也是履行責任過程，就要承擔相應的法律責任。行政執法體制改革必須完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制，防范利益驅動型執法，有效防止執法中的不作為、慢作為和亂作為，做到嚴格規范公正文明執法。加強社會監督，通過新媒體（例如針對網上輿情開通微博微信等）、司法監督、人大政協的監督強化自身建設；積極從行業協會、社會團體和群眾中邀請義務監督員，對日常行為進行監督批評，對涉及城市管理中的重大問題要積極征求群眾意見，及時召開聽證會等確保城市管理工作廣聽民意接受監督。同時，要加強城管執法人員的教育培訓和日常管理，將其納入執法人員年季度考評中，充分發揮考評機制的激勵獎懲作用，進一步健全執法人員相關行政執法資質的審核，提高城管執法人員的綜合素質。不論是政府相關主管部門、宣傳部門還是一線城管執法部門，應當積極主動回應社會關切，積極宣傳推廣城管執法中的正面形象，積極樹立典型案例，積極努力改善社會輿論環境。
總之，城市管理綜合執法體制改革需要不斷探索實踐，在中央指導下，我省根據我省實踐先行先試，積極探索，就一定可以探索出一條符合山東實際的城市管理綜合執法體制，就一定可以更好的強化城市管理與服務，為實現依法治省，推動經濟文化強省作出貢獻。