郭樹清
山東是中華文明的發祥地之一,城市起源較早,城鎮化具有深厚的歷史底蘊。根據國際上的世界史研究成果,公元前2800年至公元前2000年的日照兩城是亞洲最早的城市。春秋戰國時期,齊國古都臨淄曾經是東方最大的城市。近現代以來,山東的城鎮發展在全國也居于領先位置,煙臺、威海、青島、淄博、濟南等城市開埠時間都比較早。
一、我省城鎮化取得的成就和存在的問題
新中國成立以后的前30年里,山東城鎮化總體上發展緩慢且波動性較強,既有超常規的快速發展時期,也有徘徊不前的停滯階段,個別時期還出現了逆城鎮化現象。改革開放以來,山東城鎮化逐漸進入正常發展軌道。特別是近20年來,城鎮數量快速增加,城鎮規模大幅膨脹,城鎮人口加速集聚,與經濟社會發展形成了巨大的相互促進作用。山東半島城市群崛起為僅次于長三角、珠三角、京津冀的全國第四大城市群。這是中國乃至世界城鎮化歷史上具有深遠影響的重要事件。
山東的城鎮化是整個國家城鎮化的一部分,二者之間具有很大的相似性。但是,與其他省份相比,我省的城鎮化進程表現出了很強的個性。
第一,城市新增人口主要來自省內,可以說是農業人口就近就地城鎮化居于主體地位。根據第六次人口普查,我省非本省籍人口占城鎮人口的3.8%,遠低于全國10.7%的平均水平。全省流動人口的85%在省內轉移,高于全國平均水平近18個百分點。由于文化差異不大,外來人口融入社區相對容易。戶籍城鎮化率比全國平均水平高6.68個百分點。
第二,城市布局較為均衡。全省14個設區城市綜合實力位列全國前100名,16個縣(市)進入全國百強。在人口聚集能力、二三產業增幅、消費增長方面,地級市板塊和縣城板塊基本相當。近些年里,中西部發展明顯加速,區域、城鎮、城鄉之間的差距開始顯露出趨于縮小的走勢。
第三,城鎮承載能力相對較強。城鎮交通便利,通達度較高。全省城市人均住房面積、道路面積、公園綠地面積以及污水垃圾處理率均居全國前列。有3個城市獲聯合國人居獎,8個城市獲中國人居環境獎,創建國家園林城市(縣城)41個,數量均居全國前列。
第四,公共服務保障水平相對較高。農村義務教育2007年就開始實行按在校生人數核撥經費,城市義務教育2010年開始實行。中職學校2009年按在校生人數撥付補助經費。去年以來,先后制定了與農民工待遇相關的一系列政策措施,統一了城鄉居民基本養老保險管理體制,啟動了城鄉居民基本醫療保險整合工作,大力推進同工同酬和基本公共服務均等化。
第五,城市房地產價格水平比較合理。以最近的新房銷售情況來看,濟南平均價格是8000多元,青島平均價格是9000多元,這在東部沿海發達地區較為少見。這與前述各點事實關系非常密切。
我省城鎮化已經取得的成就確實非同一般,令人自豪。但是,著眼于未來發展,我們需要更加深入細致地研究存在的問題。
一是城鎮化總體上仍明顯滯后于工業化。2012年我省統計的城鎮化率與工業化率比值是1.02,低于1.16的全國平均水平,更低于國際公認的1.4-2.5合理區間。與此相對應的成因有四個方面:一是還有近千萬進城務工人員沒能在城鎮落戶,沒有享受與當地城鎮戶籍人員平等的薪酬、福利和公共服務。其中相當一部分還沒有統計為常住人口。二是進城務工人員的家屬子女隨遷比例低,僅有30%多。有些地方,留守兒童、留守婦女、留守老人問題十分突出。三是在城鎮工作而在農村居住的現象比較普遍,這說明一方面城鎮帶動力大,另一方面農民兼業現象普遍、農村生活條件有較大的比較優勢。四是一些農村地區非農產業和就業早已占主導地位,但多數還沒有按城鎮來規劃建設管理,大多數人口沒有就地轉為城鎮居民。
二是土地浪費問題嚴重。2000-2011年,全省城鎮人口增長了35%,而建成區面積增長了71%,土地城鎮化速度相當于人口城鎮化的兩倍。現在,走進一個城市或是縣城甚至小城鎮,迎面而來的都是大馬路、大廣場、大綠地、大園區,占用了很多農地甚至基本農田。城鎮工業、建設用地偏多,居住、生態用地偏少。多數城市開發強度過高,但是與此同時,工礦用地的集約節約利用程度不高,甚至有的土地長時間圈而不用、閑置浪費。我省單位面積的投資強度和生產的GDP等指標,明顯低于江蘇、浙江、廣東等省。農村建設用地特別是宅基地的浪費現象也比較普遍,存在建新不退舊、一戶多宅現象。在這種背景下,城鎮化越發展,資源環境矛盾越嚴重。建設空間不斷擴大,綠色空間不斷減少,自然系統自我循環和凈化能力持續下降,區域生態環境和人居環境日漸變差。
三是人本理念沒有得到很好體現。在城市規劃建設中,很多地方貫徹以人為本的理念不夠,人性化設計不足,沒有真正做到宜居、環保和生態友好。建筑物盲目貪大求洋,追逐流行風潮,過度使用鋼鐵、水泥、玻璃幕墻,許多時候與綠色宜居要求背道而馳。基礎設施跟不上,上下水、垃圾處理等方面配套不夠。城市道路大量使用水泥路面,建設供排水系統沒有充分考慮雨污分離,沒有充分考慮局部地區集中降水過多的后果,不僅造成資源浪費,而且成為災害威脅。通過開山造地、填埋泄洪溝來建設樓房,破壞了綠色植被,影響了防汛安全。城市道路對行人便利性考慮不夠,路網密度低、間距大,馬路過寬,許多道路沒有留出足夠的人行道空間,交通流量很大的路段,缺少過街天橋、地下通道等設施。同時,人行道規劃設計不合理,被其他設施占據的現象非常普遍,甚至盲道上也有許多電線桿子等障礙物。不少地方存在國道、省道穿城而過的現象,交通事故頻發,嚴重影響了城鄉居民的生命財產安全。
四是城市功能分區不合理。工業區、商業區、居住區混雜現象比較常見,居民的工作生活環境較差。有的地方高污染、高排放工廠還駐留在市區內,造成很大的污染和安全隱患。有的地方雖然注重功能分區,但是分區規模過大,工作、居住距離太遠,通勤不便,出行困難,又造成了其他問題。有的地方違背規律,在缺乏產業支撐和公共服務條件下,建了一些新城新區,結果成了“空城”。功能分區不合理,實際上也是規劃的問題。主要是規劃前瞻性不夠、水平不高,也有規劃執行隨意的問題。一些地方缺乏“一張藍圖繪到底”的執政理念,主要領導一換,規劃就隨之發生顛覆性的改變。
五是建設質量不夠高。“我們往往做的既不如古人,也不如洋人。”蓬萊古城的一條街,都是用磨盤鋪起來的,至今還在使用。青島、煙臺、威海都有一些上百年的建筑保留下來。歐洲一些城市里的經典建筑,歷經幾百年、上千年的風雨,仍然完好無損。這里面有科學設計、恰當選材的原因,也有合理確定施工方案和工期的原因。現在,有的地方不嚴格執行建設工序,過于追求速度,造成一些建筑設施建得快,壞得快,拆得也快。國家規定,市政道路大修期是10-15年,但很多城市達不到,馬路經常壞、經常修。許多建筑物壽命只有20-30年,上世紀90年代建的一些房屋現在已破破爛爛,有的已經拆除。城市人行道基礎較淺,磚石很薄,一壓就破,所以就不停地修、不停地換。一定意義上可以說,從馬路牙子的整齊狀況,能夠看出一個地方的建設管理水平和經濟社會發達程度。還有工程滲漏、裂縫、管線不通等問題,始終沒有得到根治。產生以上問題,有指導思想上缺乏百年大計理念的原因,有規劃設計差、建筑標準低的原因,也有管理不嚴、技術不高的原因,還有一些可能與建設領域的不正之風甚至是腐敗行為有關。
六是城鎮管理跟不上。長期以來,我們都重視物質生產,抓農業有傳統,搞工業也有一大批干部,后來也重視商貿流通,唯獨對城市管理,似乎從大學教育到干部選拔都沒有那么重視。一些地方負責同志對城市運行規律認識不深,眼界不夠開闊,管理方式比較粗放,缺乏專業化精細化精神。不少同志重眼前輕長遠,重建設輕管理,重經濟效益輕社會效益。部門單位職能交叉、多頭管理、相互扯皮,很多事情都管又都不管,像違反規劃建設、任意占用公共空間、超標排放污染物等等需要嚴格管理的事情往往得不到及時處理。技術管理手段滯后,運營效率不高。災害防控和應急處置能力不強,安全隱患較多。社會中介組織發育不足,專業技術人才缺乏。類似問題,數不勝數。
七是文化傳承做得不夠好。習近平總書記強調“文化是城市的靈魂”。山東歷史悠久,有很多自然人文遺跡和歷史文化名城,許多老城區、老街巷、老建筑、老村落富有特色、多姿多彩。但是過去長時間內沒有注意保護,在“改造舊城,消滅危房”的工程中,改變了原來的街巷格局和建筑風格,破壞了傳統風貌,甚至是滅絕性地毀壞文物古跡,割斷了歷史文脈。有的地方以開發保護、發展旅游為旗號,拆真文物、造假古董,大興古鎮古城重建之風。1912年建成的濟南火車站,曾是亞洲最大的火車站,是德國青年派的典型代表作,但令人痛惜的是1992年被拆除。有的新區建設,盲目抄襲,熱衷起洋名、刮歐陸風,缺乏特色。有的隨意更改地名,生生割斷歷史文化。有的地方搞新農村建設,拆除了不少富有文化底蘊、生態環保的老民宅。有些傳統村落,就地取材建設的石頭路,人文特點突出,既堅固又生態,被拆掉建成了水泥路。如此等等,不一而足。
此外,城鎮建設中,地方以各種方式舉借了大量債務,一些市縣甚至城鎮存在著較大的財政金融風險,這個問題也需要高度關注。
二、從山東實際出發探索新型城鎮化路徑
總的看來,目前山東城鎮化發展具備了良好的基礎條件,已經站在了新的起點上。今后的發展既面臨很大機遇,也面對諸多難題。我們要認真貫徹落實中央城鎮化工作會議明確的指導思想、主要目標、基本原則和主要任務,積極、穩妥、扎實地推進各項工作,堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化,使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。
深入學習中央城鎮化工作會議精神,全面總結我省過往城鎮化的經驗教訓,我們將逐步探索到既符合工業化、信息化和國際化潮流,又切合本省經濟社會文化實際的新型城鎮化路徑。就現階段而言,應當圍繞全面提高城鎮化發展質量,以本地城鎮化、縣域城鎮化為重點,進一步鞏固擴大濟南、青島雙核型的結構優勢,加快培育一批100萬-300萬人口的大城市,著力增強縣城的產業和人口集聚能力,積極引導一批示范鎮發展成為小城市,穩妥推進農村新型社區建設,推動大中小城市和小城鎮協調發展。
根據中央會議的要求,對于人口超過500萬的特大城市,需要嚴格控制其規模擴張。對于人口300萬以下的城市則鼓勵其進一步發展。這是一個很大的政策調整。從國際上來說,人口過百萬就被定義為特大城市,這在我國似乎就不太合適。上世紀七、八十年代,世界上流行的看法認為,城市規模過大,特別是人口超過200萬、300萬,那就是非常不利了,如果再大一些,就會患上嚴重的大城市病。然而,30多年過去了,在各種類型的城市中,特大城市仍然最具發展活力。特大城市具有集聚人才、知識、技術、資本等各類資源的優勢,通過人與人之間的密切交流交往,能夠激發出巨大的創新能力,增強城市產業升級和發展動力。發達國家的特大型城市,都是金融、商貿、科技、教育、文化藝術中心和交通樞紐,對本國乃至世界的發展具有重大影響。當然,這些特大城市都存在著交通、環保、生活成本和公共安全等等問題,大城市病也不可否認,必須認真研究,從中吸取教訓,盡最大可能地避免重犯別人的錯誤。
基于對以上問題的探討和認識,結合我省城鎮化的實踐,我們形成了前述大的思路。包括以下要點:
一要促進區域中心城市擴容升級。我們要高度重視濟南、青島在全省經濟社會發展中的帶動作用。目前,濟南、青島城區的人口都還不到400萬,根據國家政策,屬于“適度控制”發展的城市。因此,不能片面追求人口集聚,一定要把重心放到提高城市發展的質量上來。要優化空間布局,不斷增強兩市的要素聚集能力,提高先進制造業和現代服務業的承載能力。進一步提升兩市的國際化水平,在產業發展、人才引進、文化交流、金融發展、旅游休閑、航線設置等方面,都要具有國際視野,切實增強吸引力和競爭力。同時,其他中心城市要逐步發展成為200萬-300萬人口的大城市。這些城市要依托區位條件、資源稟賦和發展基礎,科學定位區域功能和作用,強化產業支撐,擴大城市規模,提升對本區域的輻射帶動能力。在培育壯大中心城市的基礎上,進一步鞏固擴大山東半島城市群發展優勢。總書記說,城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體。要充分利用我省地處沿海、人口稠密、產業多樣的優勢,“以城市群為主體形態推進城市化”。要積極創造條件,有計劃有步驟地加快推進區域內基礎設施建設、公共服務一體化,統籌產業協調發展,提升其在全國的地位和競爭力。
二要順應縣城擴展勢頭。我省縣(市)數量多、基礎好。相對于大城市來講,縣城具有人口基數小、成本低的優勢。近年來,全省縣城人口增長最快,流動人口50%集中在縣城。目前制約縣城發展的問題還很多,比如路、水、電、暖等基礎設施不夠完善,垃圾清運、污水處理等運轉效率不高,教育、醫療、養老等公共服務體系還不健全。各地在推進城鎮化過程中,應進一步完善縣城的基礎設施和公共服務能力,努力打造一批30萬-50萬人口的縣域中心城市。
三要繼續支持小城鎮發展。這些年,全省小城鎮吸納人口的總量,一直沒有出現預期的快速增長。各地在小城鎮建設上下了很大功夫,有的小城鎮發展得好一些,但也有的就是發展不起來。原因在哪里?主要是城鎮的發展有其自身規律,不能搞人為的造城運動。“有些城鎮會快速成長,有些城鎮會緩慢成長,有些城鎮可能會不成長甚至走向萎縮,這是自然選擇。”就總體上來說,小城鎮的發展潛力仍然不容低估。關鍵在于,小城鎮的發展要從當地歷史沿革、自然條件、產業基礎出發,科學確定小城鎮的發展脈絡,培育其內生動力。
四要合理建設農村新型社區。就近就地城鎮化的一個重要途徑就是發展農村新型社區,實質上也就是建設新的城鎮化社區。建設農村新型社區,必須充分考慮經濟、交通、文化、歷史等因素,做好統一規劃,尊重農民意愿,只有具備各方面條件的,才可以啟動實施。目前農村新型社區建設中,有的過度分散,產業和就業支撐較弱,公共設施很不配套,將來有變成新的空心村的可能,造成新的巨大浪費,這方面一定要慎之又慎。有的地方農民非農就業程度不高,出現“被上樓”的現象。有的地方基礎設施、公共服務不配套,建筑質量差,給農民生產生活帶來不便。有的地方隨意調整農民承包地、宅基地,侵害了農民的合法權益。
在明確上述城鎮化發展方向的同時,要把握好以下幾條原則。
一是堅持城鄉統籌發展。要認真貫徹十八屆三中全會精神,努力健全城鄉發展一體化體制機制。城鎮化促進農業現代化,農業現代化反過來促進城鎮化。一方面,城鎮化發展能夠為發展現代農業解決“人往哪里去”、“錢從何處來”等問題。另一方面,只有加快農業現代化,才能持續提高農業勞動生產率和土地產出率,為新型城鎮化提供充足的糧食等農產品,提供大量富余勞動力和廣闊的市場。要加快城鄉一體化發展步伐,推進基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋,讓廣大農民分享新型城鎮化成果。
二是促進生產要素雙向流動。十八屆三中全會決定提出,要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。這是非常重要的改革舉措和政策舉措。歐洲、北美的城市化過程中,沒有發生特別嚴重的二元結構問題,最主要的原因是,生產要素一直能夠在城鄉之間雙向自由流動。我們要縮小城鄉差別、提高城鎮化質量,也必須加快建立健全城鄉統一的要素市場,積極推動人口和資金、技術、知識、管理等生產要素雙向流動。要繼續加大工作力度,促進農村富余勞動力到城鎮工作和生活,加快農業轉移人口市民化進程,“關鍵是要解決好就業和權益保障問題”。同時,要吸引更多城市要素參與農業農村發展,鼓勵有知識、有資本、有愿望的人到農村去發展現代農業,搞專業化經營。
三是高度重視人才培養引進。城鎮化的發展需要各方面人才。要完善激勵和保障政策,促進各類人才投身城鎮化進程。一方面,要加快高素質人才的引進,用國際化的視野、現代化的技術規劃建設城市,提高城鎮化工作的科學性和前瞻性。對我省來講,要特別重視海外人才引進。從知識產權保護、創業扶持、薪酬激勵、家屬安置、子女教育等方面,要進一步完善政策措施,確保海外人才引得來、留得住、用得好。另一方面,要加強干部培訓,培養一批專家型的管理干部,使他們用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城市。
四是不斷創新社會治理機制。社會治理應以社區為基本單元,強化自治和服務功能,提升城鄉社會治理水平。近年來,我省積極探索社區治理新模式,涌現出一批管理規范、服務高效的典型,各地要深入總結經驗,加強學習交流。要鼓勵各種新型社會組織加快發展,加強民生工作人員、社會工作者、志愿者“三支隊伍”建設,進一步完善基層綜合管理服務平臺。強化法治觀念,提高按規則辦事的能力和水平。創新社會治理方式,鼓勵社會各方面參與,及時協調人民群眾各方面各層次利益訴求,努力實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。
五是努力拓寬資金籌措渠道。近年來,一些地方城市建設攤子鋪得過大,主要靠平臺公司借貸和出讓土地收入來支撐,政府負債率已經很高。在新型城鎮化過程中,一定要把市場在資源配置中的決定性作用發揮出來,積極拓寬資金來源渠道,建立多元可持續的資金保障機制。合理確定各級政府公共服務事權和支出責任,健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。支持地方政府通過發債等多種方式籌集城建資金,鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。發揮政策性金融機構在城鎮化建設中的重要作用,加強對各級政府投融資風險管控。設立省級新型城鎮化建設專項資金,重點支持規劃編制、示范鎮和農村新型社區規劃建設、教育培訓和城鎮化重大課題研究。
三、努力克服城鎮化進程中的缺點和不足
堅持新型城鎮化的正確方向,必須認真對待已經暴露出來的各種問題。這些問題的產生有其歷史必然性。在工業化城鎮化高速發展階段上,歐洲各國,包括英國、法國、德國,都曾經發生過簡單的拆毀老城區、拓寬馬路的做法,包括工廠盲目擴展,制造業和采礦業占用很多農田,生產區和居民區混雜在一起,雇傭大量農民,城市住房十分緊缺,環境污染達到非常嚴重的程度,等等。這些在馬克思、恩格斯的著作里都有描述。今天,我們有更好的條件來克服這些缺點和不足。
解決這些問題,既要把握好大的政策方針,更要埋下頭來處理好各種細節。可以說,細節影響著我們未來城鎮化能否保持正確的方向,細節決定著新型城鎮化的成敗。
(一)以人為本搞好城鎮規劃。規劃是我們最突出的薄弱環節。齊國名相管仲2600多年前就提出了跨越時代的城市建設規劃思想,他說,“因天材,就地利,故城郭不必中規矩,道路不必中準繩”,強調要尊重自然、順應天然、天人合一。這是后工業化社會城鎮規劃的重要原則。要按照全域規劃的思路,探索經濟社會發展、城鄉建設、土地利用規劃“三規合一”,制定市縣域總體規劃。優化生產、生活、生態空間布局,合理確定城鎮邊界、功能分區、開發強度和保護性空間,搞好地下空間開發利用。加強城鄉空間利用管制,合理劃定城市“三區”、“四線”,推進規劃建設由擴張型向“精明增長”型轉變。要突出生態宜居,營造空間尺度宜人、生活服務便利、生態環境友好的人居環境。從人的切身感受和使用需求出發,考慮規劃建設的細節,合理設置路網密度、道路寬度、路口間距。同時,切實維護城鄉規劃的權威性和嚴肅性,規劃一經批準,就具有法律般效力,必須嚴格執行。確需修改的,要嚴格依據法定程序進行,不能另起爐灶、推倒重來。省住建廳要抓緊研究制定提高城鄉規劃工作水平的指導意見,盡早公布實施。
(二)加強基礎設施建設。加快完善綜合交通運輸體系,強化京滬、濟青、沿海三條交通走廊建設,推進城市群交通一體化。提升城鎮交通整體效能,以軌道交通、快速路為主干,完善城市道路網絡系統,大力發展公共交通,積極發展自行車和步行交通,構建綠色智能、便捷高效的城市交通體系。完善市政管網設施,積極推廣地下綜合管廊,統籌推進電力、通訊、給排水、供熱等管網建設。進一步加強城鎮污水垃圾處理設施建設,加快地下管網更新改造,建設地下管網信息系統,強化城市防汛、排澇、消防、抗震等防災減災功能,提高城鎮運行保障能力。
(三)切實提高建設質量。建筑質量是百年大計。要經得起時間的考驗,經得起風吹日曬雨淋的考驗,經得起地震的考驗。要加強工程質量管理制度建設,完善法規和標準體系,加強施工作業人員培訓,提高城鎮設施和建筑的使用壽命。積極推進建筑工業化,通過標準化設計、部品化構件、工廠化生產,保證工程質量。進一步落實防震救災的有效措施,提高建筑物的抗震能力。建立健全全省統一的建筑市場信用平臺,切實規范各方主體質量行為。開展住宅工程質量常見問題專項整治活動,嚴格實施建筑質量責任追究制度。堅決依法打擊偷工減料、以劣充好、權錢交易導致建筑質量事故的不法行為。
(四)提升城鎮綜合管理水平。總書記說:“這些年城鎮化中出現的問題,許多都與管理不到位有關。”有認識問題、實踐不足問題,也有體制問題,政府職責錯位、越位、不到位問題,宏觀微觀管理都跟不上,城市規劃改革滯后,有序參與治理的機制不健全,等等。這些都要正視并認真解決。另一方面也要看到,國內外有許多好的經驗。我省濟南、青島、煙臺、威海等地,在城市交通管理、市政設施建設、城市執法等方面都有比較好的做法。大家要相互學習借鑒,認真進行交流,不斷提高總的水平。要健全城市管理、執法、服務三位一體體制,加強城管隊伍建設,加快數字城管推進步伐。積極推進“智慧城市”建設,完善城市地理信息、交通通信、社會治安、市容環境等智能化信息系統。完善城鄉應急管理體系、治安防控體系、消防安全體系建設,建立健全災害監測和預警機制,編制和完善各類極端天氣應急預案,提高應對突發事件能力。
(五)強化就業支撐。農業轉移人口要在城市落得住,必須要有穩定堅實的就業支撐。通過發展產業、擴大就業促進城鎮化,通過城鎮發展帶動產業集聚,創造更多就業崗位,實現就業增長與人口城鎮化的良性互動。城鎮產業發展,要因地制宜、突出特色,不能不顧實際都去搞工業園區。像歐美國家的一些小城市或鎮,有的就是依托一所大學、一座礦山、一家企業總部或者一個特色旅游景區,甚至是一座兵營或者一座監獄。每個城鎮都要認真分析自己的資源稟賦和比較優勢,有選擇地發展具有特色和競爭力的非農產業。民營企業是吸納城鎮就業的主力軍,要加大扶持力度,促進民營經濟和中小企業繁榮發展。同時,有針對性地做好農業轉移人口的職業技能培訓,提高他們的就業創業能力。
(六)推進公共服務均等化。這既是新型城鎮化發展的需要,也是基本的民生保障。在這方面,我們已出臺了許多政策措施,有些正在扎實推進。但也有一些地方落實得不好,甚至變相設置了一些隱形障礙,影響了農業轉移人口應該享受的公共服務。下一步,要狠抓已出臺政策的落實。戶籍上,除濟南、青島外的其他城鎮,都要取消購房面積、就業年限等隱形落戶限制。各地要把《山東省流動人口服務管理辦法》落實到位,把居住證作為流動人口享有居住地合法權益和公共服務的有效憑證,確保他們真正享受到市民待遇。教育上,突出抓好縣城和小城鎮教育資源的優化配置,著力解決幼兒園入園難、中小學大班多等問題。醫療上,抓緊落實城鄉基本醫療保險并軌制度。住房保障上,加快棚戶區改造,推進公租房和廉租房并軌,把農業轉移人口納入城鎮住房保障和公積金制度覆蓋范圍。養老上,協調發展居家、社區和機構養老方式,加強與醫療相結合的社會養老服務設施建設,努力解決喪失生活自理能力老年人的養老問題。
(七)注重文化傳承和生態保護。全面摸清我省歷史文化保護區、名鎮名村和優秀建筑情況,實施好“鄉村記憶”工程,該保護的保護,該搶救的搶救,讓大家“記得住鄉愁”、“留得住鄉情”。深入挖掘齊魯文化、海岱文化、沂蒙文化、運河文化等傳統文化的豐富內涵,提煉這些文化的核心要素和符號特征,在城鎮規劃建設中充分體現和運用,打造各具特色的城市風貌。積極借鑒國內外城市建設的先進經驗,運用當代先進技術和成果,融入綠色低碳發展理念,把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。切實加強生態環境保護,狠抓大氣污染防治,實施城市綠蔭行動,做好城區揚塵治理和裸露土地綠化工作。
推進新型城鎮化是一項復雜的系統工程。中央提出,對城鎮化過程中一些難以形成共識的問題,要先行試點,積累經驗。省里初步考慮,選擇10個左右的市、縣,開展新型城鎮化試點。具備條件的市、縣,要爭取列入國家新型城鎮化試點。在試點中,一定要注重體制機制創新,一定要尊重群眾的意愿,維護好群眾的合法權益。城鎮化工作領導小組辦公室要搞好統籌協調,有關部門要制定具體辦法,確保試點工作取得實效。
四、關于城鎮化的幾項具體工作
一是切實抓好城中村改造。李克強總理說,要破除城市內部的二元結構。城中村,包括一部分城邊村,經濟和就業基本實現非農化,這已經具備了進行城市化改造的基本條件。首先,規劃必須科學合理；其次,要依據規劃進行清理整治；第三,要妥善處理好對原住居民的補償問題。從已有的經驗來看,一定要重視發揮組織體系的作用,做深入細致的動員工作,通過公平規范的土地開發交易、集體經濟組織改制、就業和社會保障安排,最大限度地減少阻力,使城中村改造順利平穩實施。
二是加強對老城區、老建筑整治。不少地方在城鎮規劃建設中,注重建新房子、開新區,對老城區、老街道、棚戶區整治不太重視。現在,還有很多五十到七十年代建的老房子仍然在使用,這些老建筑安全標準不高,大多是磚混結構甚至于土坯房,很多房子一根鋼筋都沒有。許多這類房子缺乏專業維護修繕,墻面剝落、墻體裂縫、屋頂損壞等問題突出,很不美觀,更為主要的是直接影響了居民的居住安全。還有一些老的街區,道路狹窄,路面坑坑洼洼,排水系統不暢,電桿橫七豎八,電線雜亂交錯,居家出行很不方便。要本著安全、便利、美觀的原則,堅持把安全放在第一位,切實加強對這些老街區、老房子的整治檢查。組織專業機構和人員,搞好老建筑的安全檢查和除險加固,尤其要做好對防震能力的檢測。對老街區,要抓好道路整修,完善排水管網,改造優化電力設施,切實消除隱患。
三是向農民普及現代生活常識。利用各種形式,對農村居民進行教育,促使他們的生活方式更順利地實現從傳統到現代的轉變。在農村首先要普及個人衛生、常用電器、交通安全、節約用水、減少污染等知識,告訴每家每戶焚燒秸稈的危害、機動車超載的危險、無照駕駛和跳隔離墩的嚴重后果。適時進行燃氣灶、水沖廁所、沼氣池等等設施的宣傳介紹。進城后,要懂得馬路怎么過、井蓋怎么踩、公共汽車怎么坐,一直到有病怎么看,遇到危險怎么辦,等等。要優化整合現有的社會教育培訓資源,注重發揮工會、共青團、婦聯和社會志愿者、社區服務組織的作用,幫助進城務工人員適應城市生活,縮短他們融入城市的時間。有意識地引導、提倡機關干部、教師醫生以及城市里各行各業從業人員,節假日公休時,多去農村走親訪友、休閑放松,順便做一點普及文明生活知識的工作。
四是積極推進美麗鄉村建設。城鎮化的進程不僅僅是建設城鎮的過程,也是帶動新農村建設的過程。農業農村現代化是“四化”同步的重要標志,因此加快美麗鄉村建設是城鎮化的應有之義。在這個過程中,關鍵是要促進農村居民生活水平穩步提高,生活方式發生根本性轉變。要以推進村容村貌整治為抓手,加快美麗鄉村建設。沒有編制村容村貌整治規劃的要抓緊編制,已經編制的要認真實施。積極推進農村垃圾統一收集、集中處理和污水的有序排放,切實解決臟亂差問題。總書記說:“鄉村文明是中華民族文明史的主體。”我們一定要提高認識,在建設新農村的過程中,注重保護鄉村文明。要盡可能地在保留原有村莊形態上改善居民的居住生活條件,絕不能肆意砍樹、填河、炸山、拆房,絕不能讓具有文化底蘊的老村落、老建筑成為書本中的歷史,絕不能讓“綠樹村邊合,青山郭外斜”的風光成為老一輩的回憶。
五是適時調整行政管理體制。目前全省17個設區城市有49個市轄區,其中4個市只有一個轄區；縣級市比例過低,只有33%,許多縣城駐地仍按鎮管理。因此,加強對新形勢下行政區劃調整的研究及推進工作,非常必要和緊迫。設區市要進一步優化空間結構,拓寬發展空間。支持只轄一區的市把近郊縣(市)納入城市行政區范圍,優化功能區劃,要留出足夠的農業用地和生態用地。對地理位置優越、經濟基礎好、人口集聚度高的縣,要積極推動撤縣改市工作。對于行政管理體制改革試點鎮和200個省級示范鎮,要逐步賦予其與人口和經濟規模相適應的管理權限,使其向小城市方向發展。對人口、經濟和非農就業等指標達到鎮標準的農村地區,就按鎮來管理；達到城市標準的鎮,就按城市來管理。鄉鎮政府要適應城鎮化發展需要,把建立新型的生產服務、市場監督、社會治理、行政管理體系放在突出位置,優化機構設置,強化公共服務職能,促進農村社會和諧穩定。
六是穩妥推進農村地區政企分開、政村分開。非農化程度較高的農村地區,出現了村社公司領導班子一套人馬擔任,一個村兼并多個村,村里辦醫療、教育和養老事業,鄉鎮機構人員與村委會混合組成社區服務中心等等現象。一些黨支部書記、村委會主任包括一些鄉鎮干部兼任著企業的老總或合作社的理事長,一些企業家和工商戶進入地方權力機關,有的村委會及其負責人事實上成為一個地區行政管理機構和負責人。這些做法過去和現在都不同程度地發揮出非常積極的作用,但是,也確實容易發生角色錯位、利益沖突問題,既影響鄉村干部職責的履行,也會給經濟組織、社會組織的未來發展帶來困擾。我們應該深入研究并積極創造條件,逐步使鄉村干部從企業中脫身出來,做到專業專注。村(居)民委員會是村(居)民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,要把主要精力放在搞好社區服務和集體公共事務管理上。對應該由政府承擔的公共服務,政府部門可以委托村(居)代理提供,但要支付費用,給予村(居)相應的財政資金保障,同時還要加強監督,防止公共利益受到損害。
七是盤活土地存量。今后建設用地計劃指標分配要與節約集約用地成效相掛鉤,新增建設用地指標要與存量挖潛指標配比下達。完善建設用地供后監管制度,將批而未供土地與新增建設用地計劃指標分配相掛鉤,對低效建設用地進行再開發利用。我省城鄉建設用地增減掛鉤工作總體上是不錯的,要在充分尊重農民意愿、維護農民合法權益的基礎上穩妥有序推進。占和補的土地質量要平衡,絕不能將掛鉤政策片面理解為滿足城鎮建設用地需求的手段,不顧條件盲目推進、大拆大建。土地承包經營權流轉,要嚴格按照政策執行,確保其繼續用于農業生產,防止土地被用于商業性開發。統一城鄉建設用地市場,穩步推進征地制度改革。對于農民的宅基地轉讓,一定要按照中央的統一部署開展試點。
總而言之,農村土地流轉或托管,會促進生產效率提升和農民收入增長。但是,對農民土地承包權、宅基地用益物權、集體經濟組織成員權利必須保持長久不變,沒有特別極端的事件,實際上也就是永久不變。農村計劃生育政策應當保持基本穩定,對農業轉移人口可以探索實行更長時間的過渡時期。這幾個方面是推動我省城鎮化持續快速健康發展的重要基礎條件,務必要引起各地各級領導干部高度重視。
(本文是作者2014年2月25日在全省城鎮化工作會議上的講話,發表時略有刪改)
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